Artigo apresentado para conclusão do curso de Especialização em Políticas Públicas.
Resumo
O presente artigo se debruçou em estudos sobre a intersetorialidade nas políticas públicas com o objetivo de apresentar alguns fatores que fragilizam a rede intersetorial, o que impacta na efetivação de importantes políticas públicas. Portanto, para este trabalho, foi realizada uma revisão da literatura, cuja análise do conteúdo demonstrou consideráveis pontos de atenção que foram qualificadas com as percepções do autor enquanto trabalhador do Sistema Único de Saúde (SUS) e do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). A implementação e efetividade das políticas públicas no Brasil são necessárias para o enfrentamento de grandes problemas no cenário social do país, e o fortalecimento do diálogo entre os diversos setores configura um ponto importante neste processo. Neste sentido, foi possível elencar dois conjuntos de fatores que fragilizam a rede intersetorial e fomentar um maior debate sobre o tema e, assim, possibilitar avanços na direção de seu fortalecimento.
Palavras-chaves: Políticas Públicas; Rede; Intersetorialidade.
1.Introdução:
A consolidação de Políticas Públicas e o avanço na garantia de um Estado de direitos requerem uma vigilância constante, e a experiência tem demonstrado que o diálogo entre os diversos setores destas políticas é fundamental para uma atenção integral. Não obstante, como trabalhador na ponta, é possível observar que existe uma fragilização da rede intersetorial, o que dificulta a execução das políticas públicas de maneira mais efetiva. Foi a partir desta experiência que o presente trabalho buscou problematizar os principais fatores que contribuem para o não fortalecimento da rede intersetorial, desfavorecendo uma efetiva atenção integral.
Uma vez que a fragilidade da rede de atenção viola o direito a uma efetiva atenção integral aos sujeitos de atenção das políticas públicas, é de suma importância uma discussão mais aprofundada sobre os entraves na articulação do trabalho de fortalecimento da rede intersetorial. Em um estudo sobre a operacionalidade de redes de políticas públicas, Piuchi (2022) citando Gonçalves et al. (2015) destaca os “arranjos organizacionais necessários, tais como reunião, participação em comissões e grupos”, arranjos esses que estão deficitários nos processos de trabalho dos serviços da rede.
Diante das diversas concepções com relação ao conceito de Rede, para fins deste estudo, foram adotadas as contribuições de Latour (2012) e sua conceituação da Teoria Ator-Rede (TAR), por engendrar um novo olhar sobre o “social”, destacando a fluidez das associações, um movimento dinâmico e constante na formação de conexões. Latour (2012, p. 108) entende que a ação de qualquer coisa que transforme de maneira diferenciada o processo de construção das associações é também um Ator, atribuindo relevância aos elementos não humanos. Sob a ótica da TAR foi possível analisar a rede intersetorial e, conforme sinaliza Malvezzi e Nascimento (2020, p. 7), as suas diversas possibilidades de conexão, cuja observação apontou elementos das interações – humanas e não humanas - em direção a uma fragilidade da rede.
O trabalho se estrutura em cinco partes, partindo desta introdução. Na parte seguinte versa sobre a metodologia aplicada na elaboração desta pesquisa. Na terceira parte é relatado os principais pontos analisados na revisão da literatura estudada. A penúltima parte apresenta os resultados obtidos a partir da análise da parte anterior. E finalmente, na quinta parte, são apontadas as considerações finais e os fomentos para pesquisas posteriores.
2.Metodologia:
O estudo buscou uma revisão da literatura que aborda a questão da intersetorialidade nas políticas públicas e os fatores que fragilizam esta rede de atenção. Neste sentido, para a coleta de dados foi realizada uma pesquisa bibliográfica, que conforme Marconi e Lakatos (2010, p. 166) engloba uma gama de fontes que já tenham sido publicadas e que estejam de acordo com a temática estudada. As autoras ressaltam que esta pesquisa não se trata apenas de uma reprodução do conteúdo já publicado, mas uma possibilidade de discuti-la por outra perspectiva e buscando novos resultados.
Destarte, foi utilizada a plataforma Scielo, cuja razão para a escolha considerou a relevância da mesma, por se tratar de um importante portal de acesso gratuito e por compilar um número significativo de artigos em português, com ênfase na realidade brasileira. Assim sendo, o trabalho empreendeu uma abordagem qualitativa dos dados, que segundo Sordi (2017, p. 63) remete à subjetividade dos atores pesquisados, o que se aproxima sobremaneira dos objetivos deste estudo.
A partir da página inicial do portal Scielo foi filtrada a busca avançada. Em seguida, foram selecionadas as palavras Intersetorialidade e Rede. Na sequência, foi filtrado os seguintes passos: busca por resumo, onde foram encontrados 37 textos; ainda no trabalho de filtro, selecionada na aba Coleções, a opção “Brasil”; na aba Periódicos foi marcada todas as opções; em idioma, “Português”; Ano de publicação - entre 2018 e 2022 – uma vez que, foi optado por este estudo os artigos publicados nos últimos cinco anos; e concluído com o filtro de leitura para Artigo. Neste processo de filtragem foram encontrados 13 (treze) artigos. Deste total foram analisados os títulos e a leitura dos respectivos resumos e, para o foco desta pesquisa, foram selecionados aqueles que destacavam o estudo da rede intersetorial a partir da identificação de problemas, desafios, incipiência ou sua própria fragilidade, reduzindo assim para o estudo de 4 (quatro) artigos.
Para a análise dos dados, conforme aponta Appolinário (2006, p. 160), o conceito basilar é a identificação do grupo de fatores e suas correlações entre o material pesquisado, favorecendo a interpretação destes dados na discussão acerca dos resultados.
3.Revisão da literatura:
A revisão da literatura para o estudo da fragilidade da rede intersetorial teve como ponto de partida a pesquisa de Pedrosa e Cáceres-Serrano (2022) em que discutem a intersetorialidade sob a ótica da atenção à população em situação de rua a partir da articulação entre a política de assistência social, os Centros Pop, e a política de saúde mental, incluindo a Rede de Atenção Psicossocial - RAPS e demais serviços de saúde. Os autores destacam em suas análises uma significativa articulação entre a RAPS e os Centros Pop, entretanto, apontam uma “fragilidade importante na articulação com outros serviços como urgência e emergência” (PEDROSA; CÁCERES-SERRANO, 2022, p. 168). Nas entrevistas realizadas na referida pesquisa, entre outras questões, foi registrada uma ausência de corresponsabilidade nos relatos das equipes.
Importante ressaltar as observações do estudo em que se destacam questões de discriminação direcionada a esta população por profissionais de saúde. Neste ponto, enquanto trabalhador do SUAS e do SUS, não raro observamos condutas discriminatórias como, por exemplo, negação de acesso à ambulância devido às condições de higiene do usuário. Os autores destacam ainda que existem lacunas no diálogo intersetorial, bem como “discordâncias entre os papéis” das políticas públicas citadas (PEDROSA; CÁCERES-SERRANO, 2022, p. 168).
Finalmente, o estudo enfatiza a importância dos protocolos de fluxos de trabalho entre os serviços da rede intersetorial e destaca uma “tendência brasileira em articular ações através de pessoas e não de protocolos de fluxos instituídos” (PEDROSA; CÁCERES-SERRANO, 2022, p. 169). A referida tendência também é um fato percebido no cotidiano dos processos de trabalho nas unidades de saúde e equipamentos da assistência social.
O segundo estudo revisado apresentou a complexidade da RAPS e os enfrentamentos para a garantia da atenção integral à saúde. Neste sentido, Lima e Guimarães (2019, p. 888-890), destacam que uma das dificuldades da atenção em rede é que algumas questões, como no caso do uso abusivo de psicoativos, são segregadas, sinalizando para a imposição de barreiras, uma vez que se multiplicam especialidades demandando um emaranhado processo de cuidado. As autoras levam em consideração as vivências e subjetividades dos atores que compõem a rede ao destacarem uma “rede viva”, cujas singularidades também se articulam neste processo e entendem que a rede está para além de um agrupamento de serviços. Não resta dúvida quanto às vivências e implicações pessoais de cada sujeito que compõem a rede e aqui cabe ressaltar o quanto estas questões podem atuar para o fortalecimento ou a fragilização da rede intersetorial.
No terceiro estudo revisado, Silva et al., (2022, p. 2) discutiram sobre os desafios e dificuldades da intersetorialidade sob a ótica de profissionais da educação, cujo foco é o cuidado das crianças com deficiência. No referido estudo, apontam como dificuldade para a concretização do trabalho intersetorial uma efetiva rede colaborativa entre os diferentes profissionais, incluindo os diversos setores e instituições. As autoras, retomam as literaturas normativas para destacarem a intersetorialidade como um “norteador impreciso”, em que não se configura de maneira evidente algum conceito, nem mesmo princípios ou paradigmas (SILVA et al., 2022, p. 4).
As autoras afirmam que a Intersetorialidade deve ser uma prática e acrescentam a necessidade de discussões e de uma sistematização da organização política. Outros pontos apontados são a sobrecarga de trabalho, o engajamento de outros atores da rede e a falta de conhecimento dos profissionais diante das demandas específicas (SILVA et al., 2022, p. 6-8).
Destas observações é possível deduzir que a imprecisão dos textos normativos favorece uma ineficaz rede de colaboração entre as equipes e instituições, uma vez que atribuem a estes profissionais uma responsabilização pelo fortalecimento da intersetorialidade sem uma diretriz concreta e condições de trabalho satisfatórias.
Finalizando a revisão da literatura, na quarta pesquisa analisada, Cleto, Covolan e Signorelli (2019, p. 165), ao abordarem a questão da violência doméstica e familiar sobre mulheres-mães e o encaminhamento de seus filhos para o acolhimento institucional, referem uma fragilidade da rede de atenção que não garante o cuidado integral. Os autores também sinalizam a falta de estrutura física dos serviços como entraves para o fortalecimento da rede intersetorial. Reforçam a importância do fortalecimento desta rede ao afirmar a impossibilidade da garantia de proteção integral somente através de uma política pública, destacando, na sequência, a necessidade do envolvimento dos demais setores das políticas de saúde, educação, cultura, entre outros. Falam ainda da ruptura do suporte das demais instituições como consequência desta fragilidade da rede intersetorial cujo resultado gera políticas de proteção fragmentadas.
Importante frisar que o estudo também destaca os atravessamentos das questões de gênero, cor e classe nos encaminhamentos das equipes. Neste ponto, retoma o fator da discriminação apontado também por Pedrosa e Cáceres-Serrano (2022, p. 168). Também são apontados a falta de serviços especializados no território avaliado, neste caso, serviços que atendam mulheres em situação de violência. (CLETO; COVOLAN; SIGNORELLI, 2019, p. 168). Novamente é notável os fatores subjetivos de cada trabalhador, em especial, seus valores éticos, cuja discriminação sobre determinado seguimento populacional intefere no seu fazer profissional.
4.Resultados:
A revisão da literatura analisada indicou fatores importantes que contribuem para a fragilização da rede intersetorial, corroborando algumas das impressões e observações enquanto trabalhador na ponta. Ao estudar as pesquisas revisadas foi possível traçar dois conjuntos de fatores para análise: um do ponto de vista estrutural e da organização da gestão, e outro referente aos atravessamentos pessoais/subjetivos dos trabalhadores.
Quanto às questões de infraestrutura e organização da gestão destaca-se as condições físicas dos serviços, em geral insuficientes para o atendimento das demandas. Alguns estudos apontam também para o emaranhado complexo de compartimentalização de serviços, que mais segregam do que aproximam as atenções. O oposto a este emaranhado de serviços é apontado quando se denuncia a falta de unidades especializadas em determinados territórios, restando claro que não há possibilidade de diálogo intersetorial com a ausência de certos serviços (LIMA; GUIMARÃES, 2019; CLETO; COVOLAN; SIGNORELLI, 2019).
Outros pontos importantes referentes à organização da gestão é a questão das articulações da rede se darem através da mobilização dos profissionais, na ponta, o que evidencia a falta de protocolos e fluxos de atendimento, bem como sobrecarga de trabalho das equipes. Neste ponto, importante frisar que as pesquisas destacam que a Intersetorialidade, a partir dos textos normativos, é apontada como um norteador impreciso, o que acentua as dificuldades para as articulações dos trabalhadores (SILVA et al., 2022).
Uma vez que as articulações em rede se configuram mais a partir dos movimentos de profissionais do que de uma sistematização da gestão, nos direcionamos para o outro ponto de vista, que são os atravessamentos pessoais dos trabalhadores. Demandando majoritariamente destes manejos subjetivos, sem uma diretriz clara e potencializados pela sobrecarga de trabalho, é possível perceber que questões como a falta de colaboração e/ou corresponsabilidade entre as equipes, pouco engajamento e até mesmo falta de conhecimento (PEDROSA; CÁCERES-SERRANO, 2022; SILVA et al., 2022) vão impactar significativamente para a fragilidade desta rede, que como sinalizou Lima e Guimarães (2019, p. 890), é uma “rede viva”. Assim sendo, estes atravessamentos pessoais contribuem para a fragilidade da rede intersetorial e, consequentemente, para um prejuízo do cuidado integral aos sujeitos de atenção das diversas políticas públicas.
Ainda com relação aos atravessamentos pessoais, vale ressaltar um ponto importante sinalizado nos estudos que é a questão da discriminação (PEDROSA; CÁCERES-SERRANO, 2022; CLETO; COVOLAN; SIGNORELLI, 2019). Sobre este ponto, não resta dúvidas de que o olhar discriminatório sobre a população atendida vai, igualmente, impactar na mobilização deste profissional no engajamento ao trabalho do fortalecimento da rede.
Retomando os conceitos da Teoria Ator-Rede - TAR, é possível inferir as diversas possibilidades de interação e conexões na construção da rede intersetorial. O recorte sobre os dois conjuntos de fatores analisados aponta a complexa relação de diversos atores que vão desde as interações humanas – profissionais e gestores, até às não humanas – textos normativos, estrutura física dos serviços. Ao adotar a linha de observação destas interações, como orienta a TAR, foi possível concluir que as direções seguidas nestas conexões estabelecidas entre os diversos atores, tem demonstrado uma fragilidade da rede intersetorial.
5.Considerações finais:
O presente estudo apontou fatores importantes para discussão e reflexão quanto à fragilidade da rede intersetorial. Não obstante, foi possível observar pontos em comum dentre estes fatores em diferentes pesquisas (PEDROSA; CÁCERES-SERRANO, 2022; SILVA et al., 2022; CLETO; COVOLAN; SIGNORELLI, 2019). Quanto às possibilidades de estratégias para o enfrentamento da fragilidade da rede, é necessário um esforço coletivo em direção a uma significativa intersetorialidade. Neste sentido, é importante uma mobilização para que esta seja mais clara nos textos normativos, que se estabeleça critérios mais claros de fluxos e protocolos na construção do diálogo intersetorial.
Cabe aqui resgatar a afirmação de Cleto, Covolan e Signorelli (2019, p. 165) em que explicitam a falta de garantia de uma atenção integral com apenas uma política pública. Refletindo sobre esta questão é possível parafrasear um ditado popular e considerar que uma política pública só não faz verão, o que vai demandar cada vez mais esforços para a consolidação de uma robusta e bem integrada rede intersetorial. Destarte, como apontam Lima e Guimarães (2019, p. 893) em suas considerações finais, é preciso “estimular uma cultura da intersetorialidade que transcenda o domínio teórico para atingir o campo prático de atuação profissional”.
Para concluir, o estudo entende que as possibilidades de enfrentamento às situações pontuadas exigem maior atenção de pesquisadores, trabalhadores, gestores e todos os atores envolvidos no âmbito das políticas públicas, de forma a contribuir para o fortalecimento da rede de serviços e a garantia de atenção integral e efetiva. Desta forma, é salutar que avancemos em mais estudos para ampliar o debate e as análises acerca das implicações das gestões e dos profissionais neste processo. Dado os pontos discutidos neste trabalho é possível inferir que sem estas diretrizes seguiremos observando uma rede intersetorial frágil, contribuindo para uma fragmentação da atenção e pouca efetividade das políticas públicas.
6.Referências:
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